Costas entra en concurso: la UE estrecha el margen para prorrogar concesiones en el litoral

La costa española ha entrado en una fase jurídica distinta. Lo que hasta hace pocos años se discutía como un problema de duración de títulos concesionales empieza a reformularse como una cuestión de acceso al dominio público en condiciones de competencia. El Ministerio para la Transición Ecológica ha abierto a información pública, del 9 de marzo al 1 de abril de 2026, un anteproyecto de real decreto para modificar el Reglamento General de Costas con una finalidad muy precisa: adaptar el régimen de las concesiones destinadas a actividades económicas a las exigencias europeas de selección imparcial, transparencia y concurrencia competitiva, evitando renovaciones automáticas. No es todavía derecho vigente, pero sí una señal normativa de gran calado.

La trascendencia del movimiento se entiende mejor si se mira hacia atrás. La Ley de Costas de 1988 nació con una lógica de protección intensa del dominio público marítimo-terrestre: preservar su integridad, garantizar el uso público del mar y de su ribera y someter la utilización de esos bienes a criterios compatibles con su naturaleza y con la protección ambiental. Sobre esa base, la reforma de 2013 quiso introducir estabilidad allí donde se preveía una extinción masiva de concesiones heredadas del régimen anterior, mediante una prórroga extraordinaria que podía alcanzar, con carácter general, hasta setenta y cinco años. Aquella solución trató de amortiguar la inseguridad jurídica y el impacto económico de los vencimientos, pero lo hizo prolongando en el tiempo ocupaciones privadas sobre un recurso naturalmente escaso.

Ahí es donde el Derecho de la Unión Europea ha terminado por desplazar el centro de gravedad del debate. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente a partir del asunto Promoimpresa de 14 de julio de 2016, asentó la idea de que las concesiones sobre bienes demaniales escasos vinculadas a actividades económicas no pueden quedar entregadas a prórrogas automáticas o a ventajas en favor del operador saliente sin un procedimiento abierto. El propio anteproyecto español asume esa lectura cuando recuerda que la Comisión reprocha a España no haber garantizado un procedimiento de selección transparente e imparcial y haber permitido extensiones de hasta setenta y cinco años sin selección alguna. Dicho de otro modo: la lógica europea no discute solo la duración; discute, sobre todo, la ausencia de competencia por el acceso al recurso.

El dato más relevante, y probablemente el menos comentado fuera de los círculos especializados, es que el problema no se agota en el reglamento. Según la exposición de motivos del anteproyecto, el dictamen motivado de la Comisión de 16 de diciembre de 2024 no se dirige únicamente contra preceptos reglamentarios, sino también contra artículos de la propia Ley de Costas y contra el artículo 2 de la Ley 2/2013. Más aún: el texto ministerial reconoce expresamente que, tras esta reforma reglamentaria, “será necesario” abordar cambios legislativos. Jurídicamente, esto significa que el Gobierno está intentando apagar el incendio más inmediato en el plano procedimental, pero admite que el conflicto con Bruselas tiene un componente de rango legal que no desaparecerá por completo con un real decreto.

A esa presión europea se ha sumado una corrección interna de enorme importancia. El Tribunal Supremo anuló el Real Decreto 668/2022, que había reformado en 2022 el Reglamento General de Costas, por omisión del trámite de consulta pública. La nulidad no fue menor ni parcial: el fallo declaró el real decreto nulo de pleno derecho. Esa decisión explica por qué el Ministerio ha cuidado ahora el itinerario procedimental, primero con consulta previa entre el 4 y el 19 de febrero de 2026 y después con el trámite de audiencia e información pública actualmente abierto. En un asunto tan sensible, el mensaje institucional es claro: no solo importa qué se reforma, sino cómo se reforma.

El núcleo duro del anteproyecto está en la nueva arquitectura de acceso a las concesiones y autorizaciones que amparen actividades económicas. La propuesta modifica, entre otros, los artículos 156 y 158 del Reglamento para imponer procedimientos de selección de candidatos con garantías de imparcialidad, transparencia y publicidad. Cuando la actividad sustantiva ya tenga su propio cauce competitivo por parte de la administración sectorial competente, el expediente de ocupación del dominio público deberá coordinarse con ese procedimiento. Y cuando no exista esa competencia previa, será la propia administración competente para el título de ocupación la que convoque concurso, con pliego de bases, criterios de adjudicación, publicación en el BOE, plazo mínimo de un mes y apertura pública de ofertas. Esto ya no se parece a una simple prórroga administrativa; se parece, cada vez más, a un régimen de acceso reglado por principios materialmente competitivos.

También cambia de forma sensible el tratamiento de las prórrogas. El nuevo artículo 170 proyectado mantiene la posibilidad de prórroga ordinaria solo cuando el propio título la haya previsto expresamente, y añade para los títulos vinculados a actividades económicas la exigencia de que la duración inicial y las posibles prórrogas ordinarias consten de forma expresa, sin superar en ningún caso los máximos reglamentarios. Pero la verdadera ruptura llega con el artículo 172: la prórroga extraordinaria de concesiones anteriores a 2013 deja de ser aplicable a las concesiones que amparen actividades económicas. Se mantiene para otros supuestos y se conecta además con el artículo 20 de la Ley 7/2021, que obliga a gestionar los títulos y sus prórrogas teniendo en cuenta la adaptación de la costa al cambio climático. La prórroga deja así de ser un mecanismo expansivo general y pasa a convertirse en una excepción mucho más estrecha.

Quizá la pieza más delicada del anteproyecto sea su disposición transitoria segunda. El texto no propone una anulación automática de las concesiones económicas ya prorrogadas al amparo de la Ley 2/2013. Lo que plantea es algo más sofisticado y, a la vez, más litigioso: mantenerlas en vigor, pero modificar el título para adaptar su duración a la Directiva de Servicios, limitándola a lo necesario para amortizar las inversiones realizadas antes del 15 de febrero de 2023 y asegurar una remuneración equitativa del capital invertido. Si el concesionario no acepta el nuevo plazo, se prevé la revocación con el correspondiente expediente indemnizatorio. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, este diseño intenta evitar el vacío abrupto y ordenar la transición; desde una perspectiva contenciosa, anticipa controversias complejas sobre qué inversiones son computables, cómo se valora la amortización y qué debe entenderse por rentabilidad equitativa.

El efecto temporal de la reforma proyectada tampoco es neutro. El anteproyecto dispone que los procedimientos administrativos en tramitación pendientes de resolución cuando entre en vigor el nuevo real decreto se resolverán conforme a la nueva normativa. Además, impone a las administraciones competentes sobre actividades económicas en el dominio público marítimo-terrestre el deber de regular, en el plazo de un año, el procedimiento de selección de candidatos si aún no lo han hecho. La consecuencia práctica es inmediata: quien hoy confíe en culminar un expediente bajo la lógica antigua podría encontrarse con un cambio de reglas a mitad de partido. Y eso afectará no solo a los operadores privados, sino también a comunidades autónomas y entidades locales obligadas a rehacer sus esquemas de gestión y coordinación administrativa.

La lectura de fondo es que el derecho de costas español está dejando de girar exclusivamente sobre la continuidad del ocupante y empieza a girar sobre la legitimidad del acceso al dominio público. Durante años, el debate se formuló en términos de seguridad jurídica del concesionario, confianza legítima e inversiones de larga maduración. Esos argumentos no desaparecen, pero quedan subordinados a un triple filtro: escasez del recurso, igualdad de acceso y adaptación climática del litoral. La tensión entre esos tres planos explica por qué la futura regulación será más dura con las ocupaciones económicamente rentables y, a la vez, más exigente con la justificación de su permanencia.

Desde el punto de vista litigioso, el nuevo escenario no reducirá necesariamente la conflictividad; probablemente la desplazará. El viejo pleito sobre si cabía o no prorrogar puede transformarse en pleitos sobre el diseño del concurso, la objetividad de los criterios de adjudicación, la delimitación del concepto de “actividad económica”, la coordinación entre título demanial y autorización sectorial, la suficiencia de la publicidad, el cálculo indemnizatorio y la proporcionalidad de las reducciones de plazo en concesiones ya prorrogadas. Y, por encima de todo, persistirá una cuestión estructural: si la Comisión ha puesto en tela de juicio preceptos con rango de ley, la reforma reglamentaria, siendo relevante, puede no ser la última estación del conflicto.

La noticia, en suma, no consiste solo en que “puedan acabarse las prórrogas”. La noticia verdadera es más profunda: el Estado ha empezado a rediseñar el estatuto concesional del litoral español bajo parámetros europeos de concurrencia y bajo parámetros climáticos de adaptación, y lo está haciendo además con una técnica transitoria que apunta a revisar concesiones económicas ya prolongadas. El resultado previsible es un mercado jurídico del litoral mucho menos estable para el operador incumbente, mucho más condicionado por la competencia ex ante y bastante más expuesto a revisión judicial. La costa, que durante años fue tratada como un espacio de continuidad administrativa, empieza a ser tratada como un espacio de acceso competitivo y de protección reforzada. Y ese cambio, si culmina, alterará de raíz la manera de invertir, explotar y litigar sobre el dominio público marítimo-terrestre en España.

Miquel Planas

Abogado de MONLEX

mplanas@monlexabogados.es